Comment adopte-t-on le budget en France ?

RÉFLEXE POLITISTE: note de recherche

Les Projet de loi de Finance (PLF) et Projet de Loi de Financement de la Sécurité Sociale (PLFSS)

En France, le budget de l’Etat est voté par le Parlement qui dispose de cette compétence (art. 34 de la Constitution¹). En effet, le Parlement, de par son histoire², est compétent pour définir et voter l’impôt. Le budget est un document important qui influence grandement la politique que l’Etat va conduire pendant une année. C’est le résultat de choix politiques et de priorités afin de mettre en place un programme. Également, dans nos sociétés, la détermination des choix financiers est au cœur du pouvoir.

Un budget est une prévision d’activités. C’est un ensemble de programmes financiers, sous la forme d’états prévisionnels des recettes et des dépenses sur l’année à venir. Le budget répond à trois questions centrales :

quels services et quels bien l’Etat va-t-il mettre à disposition des citoyen-nes ?
qui supportera, et comment, le coût du financement ?
quelles en seront les conséquences pour l’économie globale et les relations financières extérieures de la nation ?

Trois types de budgets existent : les budgets des collectivités territoriales (communes, départements, régions), le budget de l’Etat et celui de la sécurité sociale. L’ensemble de ces budgets doivent répondre à des normes communes mais ont chacun et chacune des spécialités. Par exemple, les budgets des collectivités territoriales doivent impérativement être à l’équilibre contrairement à celui de l’Etat. Depuis 1975, chaque année, le budget de l’Etat n’est jamais à l’équilibre. Également, le budget de l’Etat et celui de la Sécurité sociale sont votés sous forme de loi, respectivement le Projet de Loi de Finance (PLF) qui définit les recettes et les dépenses de l’Etat et le Projet de Loi de Financement de la Sécurité Sociale (PLFSS).

Étant une loi, le budget est donc un dérivé du droit public. C’est pour l’essentiel un acte d’autorisation. Cette autorisation a deux caractères principaux :

une série d’autorisations données par le Parlement au Gouvernement de prélever des recettes et d’effectuer des dépenses (ex : consentement annuel à l’impôt). Ce moment permet aussi au Parlement de contrôler l’action du gouvernement ;
une autorisation limitée : la PLF ne peut modifier les règles juridiques du droit en vigueur, la loi de finance n’est donc pas créatrice de droit.

La majorité du droit relatif aux finances publiques et donc aux budgets sont réunis dans la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) de 2001³

I. La construction du budget de l’Etat français et celui de la Sécurité sociale

Principes et calendrier de préparation du budget de l’Etat

L’écriture du budget de l’Etat est un exercice codifié par différents textes. Il doit répondre à plusieurs grands principes :

L’unité budgétaire : toutes les dépenses et recettes doivent figurer dans un seul document soumis au Parlement ;
L’universalité budgétaire : toutes les dépenses et recettes doivent être inscrite sans qu’il puisse y avoir de regroupement (principe de non-compensation) ; les recettes et dépenses sont autonomes sur le principe c’est à dire que chaque recette vient contribuer au pot commun et n’est donc pas fléchée à une dépense en particulier(principe de non-affectation) ;
L’annualité du budget : un budget vaut pour un an, ni plus, ni moins ;
Sincérité : le budget doit être honnête c’est à dire que l’ensemble des informations doivent être à jour et juste à l’instant du vote du budget.

L’équilibre budgétaire ne peut pas être considéré comme un principe alors que cela en est un pour les collectivités territoriales. C’est plutôt un objectif vers lequel doivent tendre les budgets de l’Etat.

La préparation du budget se déroule sous l’autorité du Premier ministre et du ministre des Finances (art. 38 de la LOLF de 2001) et passe schématiquement par 4 étapes. La première étape commence dès décembre de l’année n-1 du budget, c’est-à-dire décembre 2024 pour le budget pour 2026 et s’étend dans les premiers mois de l’année. Durant cette période est déterminée une stratégie budgétaire cohérente qui permettra de tracer les grandes lignes du budget ainsi qu’un agenda cohérent. Cette première phase débouche sur une Lettre de cadrage envoyée du Premier ministre qui trace les lignes directrices.

Une fois la lettre envoyée, on entre dans la deuxième phase (avril-mai). Durant cette phase se tient des “conférences de performance” qui doivent établir la liste des objectifs et des indicateurs d’évaluation du budget. Sont présents à ces réunions les haut-es fonctionnaires des différents ministères ainsi que des membres des cabinets des élu-es. La répartition des crédits (sommes d’argents) aux différents secteurs, ministères et projets se fait également jusqu’à fin juillet. Un compte rendu est ensuite fait avec les accords et désaccords entre les différents services.

Les désaccords doivent ensuite être tranchés par les élu-es, en particulier le Premier ministre, dans la troisième phase de préparation du budget. Chaque ministère défend ses crédits dans le cadre de réunions interministérielles. C’est-à-dire que le ministère de l’Education défend ses budgets face aux autres par exemple. Fin juin, début juillet, le Premier ministre arrête la somme des crédits et des effectifs par missions.

Enfin, la mise au point définitive du budget se déroule jusqu’à fin septembre. C’est le moment de finalisation des rédactions, des annexes et autres. Le projet de loi du budget doit être envoyé avant le 1^er mardi d’octobre au Parlement.

Les institutions et procédures d’aide à la décision

Durant l’ensemble du processus, plusieurs institutions aident à la décision. Tout d’abord les aides techniques issues des différents ministères sont importantes. La direction du Budget du ministère des Finances assume la responsabilité essentielle, parce qu’elle doit procéder à une synthèse entre nécessités souvent contradictoires. Elle doit avoir constamment à l’esprit l’équilibre global de la loi de finances, et le souci de rendre compatibles avec cet équilibre les prévisions de dépense de l’Etat. Aussi, la direction du Budget mène une réflexion et une analyse pour aider à l’écriture du budget. C’est elle qui élabore le budget et le rédige en grande partie.

De plus, existent plusieurs cadres permettant de recueillir des avis politiques et sociaux pour aider à la décision. Par exemple, le débat d’orientation des finances publiques est une procédure qui consiste pour un gouvernement à consulter le Parlement sur les orientations envisagées.

II. Le passage du budget par le Parlement

Le budget étant un texte important, il répond à une procédure parlementaire spécifique pour des raisons d’efficacité (art. 47 de la Constitution et art. 40 et 45 de la LOLF). Le Parlement a donc un délai total de 70 jours pour adopter les projets de loi de finance.

Le budget (PLF + PLFSS) arrive en premier à l’Assemblée nationale conformément à la Constitution de la Ve République. En arrivant à l’Assemblée, les deux textes sont examinés d’abord en commission parlementaire : le PLF est examiné en Commission des Finances alors que le PLFSS est examiné en Commission des Affaires Sociales.

Pour l’examen du PLF pour 2026, celui-ci a été examiné pendant 3 jours par la Commission des Finances du 20 au 22 octobre. Durant ces 3 jours, les députés ont travaillé sur le texte proposé par le Gouvernement et l’ont amendé (fait de le modifier) article par article. Une fois chaque article débattu, la Commission doit voter ou non le texte qui en ressort. Si le texte est adopté, il passe en hémicycle (ensemble des députés de l’Assemblée nationale) pour être à nouveau débattu. Si le texte est rejeté, comme cela a été le cas pour le PLF pour 2026, le texte passe en hémicycle mais le débat repart du texte initial du gouvernement. Cela n’est donc pas un blocage mais exprime une opposition politique forte au projet du gouvernement et celui issu de la Commission.

Selon le même fonctionnement, le PLFSS est examiné par la Commission des Affaires Sociales de l’Assemblée Nationale. Le PLFSS définit les équilibres financiers entre les différentes branches dites “sociales” : maladie, retraites, famille, accidents du travail. Il détermine les recettes et les dépenses de la Sécurité sociale pour l’année à venir. Contrairement au budget de l’Etat, la PLFSS ne peut pas définir les dépenses, en lien avec la santé, en amont. Face à cela, la PLFSS met en place l’ONDAM (Objectif national des dépenses d’assurance maladie) qui encadre la progression des dépenses de santé d’une année sur l’autre. Le PLFSS concerne directement le quotidien des français.

Une fois un texte adopté par l’Assemblée nationale, celui-ci est envoyé au Sénat qui participe à l’élaboration et la réflexion autour du budget. Toutefois, en cas de désaccords trop profond, le dernier mot revient à l’Assemblée nationale dans un délai d’environ 50 jours. Il est de coutume que, face aux débats complexes que représente le budget, que le gouvernement utilise l’art. 49 alinéa 3 de la Constitution pour faire adopter son budget. En effet, afin de faire adopter son budget et mener sa politique, le gouvernement peut activer l’article 49.3. Toutefois, le gouvernement, par cette utilisation, s’expose à une motion de censure. Cet outil constitutionnel permet donc au gouvernement de passer en force, mais met en jeu sa place. Son utilisation est presque systématique dans le cadre du budget. On dénombre 116 utilisations depuis 1958.

En somme, le vote du budget est une épreuve de vérité : réussir à le faire adopter confirme la cohésion, et la possibilité de compromis entre les partis. Son rejet signifierait une remise en cause profonde de la ligne politique du pouvoir, ce qui est le cas aujourd’hui. Impôts, retraites, santé, transition écologique : chaque ligne budgétaire a des effets concrets. Débattre du budget, cela revient à débattre de la société que l’on veut construire et des priorités qu’on lui donne et qu’on donne aux citoyens.