Contrôler sans décider, le rôle de la Cour des Comptes dans les Finances Publiques

La Cour des Comptes, à quoi ça sert ?

D’après la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, « la société a le droit de demander des comptes à tout agent public de son administration ». Ce principe de transparence oblige l’Etat français à rendre des comptes sur la manière dont l’argent public est dépensé. C’est la Cour des Comptes qui assure cette mission en rendant des rapports a posteriori sur l’action publique. Elle intervient à toutes les échelles, investiguant autant sur les dépenses locales que nationales.

La Cour des Comptes admet une place singulière au sein des institutions françaises. De par sa nature et l’objectif qu’elle dessert, elle permet de contrôler le gouvernement et ses actions en apportant au peuple des informations et des détails sur les différents postes de dépenses. Il s’agit de sa principale fonction et elle joue ainsi un rôle d’assistance pour le Parlement dans le cadre de l’évaluation des politiques publiques. Pour garantir et incarner ce rôle, la Cour des Comptes se caractérise par une forme d’indépendance vis-à-vis du pouvoir et n’agit pas comme un organe décisionnel. C’est pour cela que les jugements rendus ne portent que sur un état des finances passé et le constat d’une situation donnée. C’est ainsi l’équilibre budgétaire qui est questionné, ainsi que sa fidélité par rapport aux ambitions et projets du gouvernement.

Structuration juridique de la Cour des Comptes

La Cour des Comptes, dont les fondements sont retranscrits par la Constitution française, dispose d’un intérêt fort dans le fonctionnement des Institutions françaises. L’article 47-2 de la Constitution française dispose que « la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du Gouvernement » et qu’elle « contribue à l’information des citoyens ».

L’inscription de la Cour des comptes dans le bloc constitutionnel marque une étape importante dans l’évolution des institutions de la Ve République. La révision constitutionnelle de 2008 sous Nicolas SARKOZY, constitue ainsi un moment clé. Elle renforce la place du Parlement dans l’évaluation des politiques publiques et confère à la Cour des comptes un rôle accru d’assistance. La Cour devient alors un outil institutionnel central pour le travail parlementaire, en ce qu’il favorise le contrôle budgétaire et l’examen des lois de finances, ce qui par extension revient à une appréciation des politiques publiques. Cette évolution traduit un déplacement progressif de l’équilibre institutionnel vers une logique de contrôle et d’évaluation (MIGAUD, 2013 ; HAYEZ, 2015), sans remettre en cause l’importance de la décision politique. Elle affirme que le contrôle des finances publiques ne relève pas uniquement d’un impératif technique ou comptable, mais constitue une exigence démocratique. En ce sens, la Cour n’est pas seulement un organe spécialisé puisqu’elle devient un acteur reconnu de l’équilibre institutionnel, chargé de rendre visible et intelligible l’action financière de l’État.

La légitimité de la Cour des comptes repose ainsi sur un double fondement. Elle est à la fois juridique, par son inscription constitutionnelle et par les différentes lois qui la complète¹, et institutionnelle, par la reconnaissance de son expertise et de son indépendance. Cette indépendance est essentielle à son fonctionnement : elle garantit que les constats et analyses produits ne sont pas subordonnés aux intérêts du pouvoir exécutif, tout en s’inscrivant pleinement dans le cadre de l’État.

La Cour des Comptes fait partie intégrante de ce que l’on appelle les ISC, à savoir les Institutions Supérieures de Contrôle, qui s’inscrivent pleinement dans le cadre des nouvelles logiques d’évaluation de l’action publique, entre rationalisation et maximisation de l’efficacité.

Une Cour des Comptes organisée autour d’un ciblage des dépenses publiques

Sur le plan organisationnel, la Cour des comptes est structurée comme une institution collégiale et hiérarchisée. Elle est placée sous l’autorité de son Premier président, nommé par le Président de la République. Depuis le départ de Pierre MOSCOVICI à la fin de l’année 2025, c’est Carine CAMBY qui assure cette fonction par intérim. Cela signifie qu’elle n’a pas été nommée par décret du président de la République comme c’est normalement le cas, mais qu’elle assure cette fonction dans l’attente du nouvelle nomination. De fait, c’est elle qui aujourd’hui incarne l’institution, organise ses travaux et veille à la cohérence de son action. Bien que nommé.e par le Président de la République, le ou la président dispose d’un statut irrévocable qui garantit l’indépendance de l’Institution, son poste n’étant pas en jeu en cas de contradiction avec le gouvernement. Elle est assistée par une procureure générale, Véronique HAMAYON depuis le 11 Octobre 2024, chargée de représenter le ministère public auprès de la Cour et de veiller au respect des procédures juridictionnelles.

La Cour est organisée en six chambres, chacune compétente pour des secteurs spécifiques de l’action publique :

La 1^ère chambre, confiée aujourd’hui à la Première Présidente, Carine CAMBY, s’intéresse aux compétences économiques et financières de l’État, au financement de l’économie et institutions financières publiques, aux finances publiques et comptes de l’État, à l’industrie, au commerce et services, aux télécommunications, à la réforme de l’Etat et de la fonction publique.
La 2^ème Chambre, dont la présidence est assurée par Inès-Claire MERCEREAU, traite des questions relatives à l’énergie, aux transports, à l’environnement, à l’agriculture et à la mer. C’est cette chambre qui était à l’honneur dans notre chronique portant sur la gratuité des transports et la lecture d’un rapport de la Cour des Comptes.
La 3^ème Chambre, sous la direction de Nacer MEDDAH, s’attache à l’éducation, à la jeunesse et aux sports, à l’enseignement supérieur, à la recherche, à la culture et à la communication.
La 4^ème chambre, présidée par Damien CAZÉ, est tournée sur la défense, la sécurité intérieure, la justice, les affaires étrangères, les pouvoirs publics constitutionnels et le renseignement, les services du Premier ministre, l’administration déconcentrée, les finances publiques locales.
La 5^ème chambre, dirigée par Sophie THIBAULT, est chargée du travail et de l’emploi, de la ville et du logement, de la cohésion des territoires, de l’immigration et de l’intégration, de la cohésion sociale et de la solidarité, de la générosité publique.
Et enfin, la 6^ème chambre, confiée à Bernard LEJEUNE, se penche sur la sécurité sociale, la santé, le secteur médico-social.

Cette répartition thématique permet un contrôle spécialisé et approfondi des différentes composantes de la dépense publique. Chaque chambre est composée de magistrats financiers, appelés conseillers maîtres, conseillers référendaires et auditeurs.

Le fonctionnement de la Cour repose sur un principe de collégialité. Les constats, observations et jugements sont discutés collectivement, ce qui limite l’arbitraire individuel et renforce la légitimité des rapports. La Cour des Comptes suit aussi une procédure formelle et dispose ainsi d’une méthode particulière pour l’évaluation des politiques publiques qui s’appuie sur des éléments concrets, des analyses détaillées des différentes dépenses, tout en s’attachant à l’aspect social et les répercussions de ces politiques.

Au-delà de la Cour elle-même, le contrôle des finances publiques s’inscrit dans un réseau institutionnel plus étendu sur le territoire. Les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) assurent le contrôle des collectivités locales et de leurs établissements publics. Elles se veulent être un relais important pour établir le lien entre la Cour des Comptes et les politiques. Elles appliquent les mêmes principes que la Cour des comptes, tout en adaptant leurs analyses aux réalités territoriales. Cette organisation permet une couverture complète du champ des finances publiques, de l’échelon local à l’échelon national.

La Cour des Comptes, l’intégration dans un réseau de contrôle

Bien qu’agissant comme une institution nationale de contrôle, la Cour des Comptes et son fonctionnement doivent être incorporés dans une logique plus élargie de l’action publique pour être compris, prenant de fait en compte les relations institutionnelles structurées qu’elle entretient avec d’autres organes de régulation et d’évaluation.

À l’échelle nationale, la Cour s’inscrit dans un ensemble d’institutions spécialisées qui prolongent ou complètent son action, tout en respectant son indépendance fonctionnelle. C’est ce qui fonde son appartenance aux ISC.

Parmi ces autres institutions figure le Haut Conseil des finances publiques. Créé dans le contexte de la gouvernance budgétaire européenne, le HCFP est chargé d’apprécier la cohérence des prévisions macroéconomiques et budgétaires du gouvernement. Là où la Cour des Comptes évalue des mesures concrètes, déjà passées, le HCFP évalue la cohérence et le « réalisme » du budget proposé par le gouvernement. Bien qu’il ne soit pas un organe de la Cour des comptes à proprement parler, il lui est étroitement lié sur le plan institutionnel car le président du collège des membres est le Premier président de la Cour des comptes. Ensemble, ces deux institutions contribuent à encadrer l’action gouvernementale sur l’ensemble du cycle budgétaire, sans jamais intervenir dans la décision elle-même.

Un autre prolongement important de l’action de la Cour est le Conseil des prélèvements obligatoires. Rattaché à la Cour des comptes, le CPO s’intéresse spécifiquement à la structure et aux effets des prélèvements obligatoires. Cela comprend ainsi autant les impôts que les prélèvements locaux comme la taxe foncière ou la taxe d’habitation

Ces partenariats nationaux traduisent une transformation du rôle de la Cour des comptes. Elle ne se limite plus à un contrôle juridictionnel strict, mais s’inscrit dans un écosystème institutionnel de l’évaluation, où la production de savoirs spécialisés devient un levier central du gouvernement de l’État.

Cette logique de réseau se déploie également à l’échelle internationale. La Cour des comptes est membre de l’INTOSAI, organisation qui regroupe les institutions supérieures de contrôle des finances publiques à travers le monde. L’INTOSAI constitue un espace de coopération technique et méthodologique, visant à harmoniser les standards de l’audit public et à diffuser des bonnes pratiques en matière de contrôle financier.

À l’échelle européenne, la Cour participe également aux travaux de l’EUROSAI, qui rassemble les cours des comptes et institutions équivalentes des États européens. Si Cette inscription dans des réseaux internationaux ne confère pas à la Cour un pouvoir supplémentaire, elle renforce néanmoins sa légitimité et sa capacité à s’inscrire dans des référentiels communs de contrôle. Cela ancre de fait les dépenses publiques françaises dans un cadre européen plus large ayant déjà émis par le passé des critiques à l’égard du manque de rationalisation de l’administration française, initiant ainsi des réformes sur la décentralisation

Le contrôle et l’évaluation des politiques publiques au nom de la démocratie, la déontologie de la Cour des Comptes

L’évolution récente de la Cour des comptes ne peut être comprise sans prendre en compte deux dynamiques étroitement liées : le renforcement des exigences déontologiques et la montée en puissance des logiques d’évaluation de l’action publique. Ces transformations traduisent un déplacement profond du rapport entre institutions, administration et démocratie.

La charte déontologique, soit les valeurs auxquelles la Cour est attachée insiste sur le fait qu’elle est chargée de veiller au respect des principes d’indépendance, d’impartialité et de probité qui fondent la légitimité de son action.

Les magistrats financiers, par leur position, disposent d’un capital institutionnel important : ils produisent des diagnostics, évaluent des politiques publiques et formulent des recommandations susceptibles d’influencer durablement l’action administrative. La section déontologie intervient précisément pour encadrer ces positions, en prévenant les conflits d’intérêts. Elle rappelle finalement les dispositions qui encadrent la mission de contrôle qui a lui a été confiée.

Parallèlement à ce renforcement déontologique, la Cour des comptes s’inscrit dans un mouvement plus large de transformation des modes de gouvernance, marqué par la généralisation des logiques d’évaluation. Là où le contrôle portait historiquement sur la régularité et la conformité des dépenses, il tend désormais à intégrer des critères de performance, d’efficacité et d’impact. C’est en somme une partie intégrante de la théorie du « New Public Managment » que nous aurons l’occasion de développer dans une prochaine chronique.

Cette évolution modifie en profondeur la nature du contrôle exercé. L’action publique n’est plus seulement jugée au regard de sa légalité ou de sa sincérité comptable, mais à partir de ses résultats et de ses effets mesurables. Les politiques publiques deviennent ainsi des objets d’analyse évaluables, comparables et hiérarchisables dans le temps.

La Cour des comptes joue un rôle central dans cette mutation. Par ses rapports, ses méthodes d’analyse et ses recommandations, elle contribue à diffuser une culture de l’évaluation au sein de l’administration. Ce faisant, elle participe à la redéfinition des critères de légitimité de l’action publique. Le fait de gouverner ne consiste plus uniquement à décider, mais aussi à démontrer l’efficacité des politiques entreprises.

Ces logiques d’évaluation ne sont pas neutres. Elles produisent des effets institutionnels durables, en orientant les priorités administratives, en favorisant certaines formes d’action plutôt que d’autres, et en transformant le rapport des administrations à leur propre activité. L’évaluation devient un instrument de gouvernement indirect, fondé sur la comparaison, la mesure et la mise en visibilité des performances.

Cette évolution soulève toutefois une question centrale d’un point de vue démocratique : qui définit les critères à partir desquels l’action publique est évaluée, et selon quelles valeurs implicites ? Si l’évaluation renforce la transparence et la responsabilité des gouvernants, elle peut aussi réduire la complexité du politique à des indicateurs quantifiables, au risque de marginaliser certaines dimensions du débat démocratique. En ce sens, la plupart des rapports déposés reposent avant tout et presque exclusivement sur une analyse économique et financière des enjeux portés, sans nécessairement traiter des contextes sociaux qui peuvent amener à d’autres sensibilités politiques.

L’inscription de la Cour des comptes dans ces dynamiques d’évaluation et de déontologie renvoie directement à sa mission démocratique définie par la Constitution et la déclaration des droits de l’Homme. En produisant de l’information accessible, en rendant visibles les choix budgétaires et en encadrant ses propres pratiques, la Cour contribue à renforcer le droit des citoyens à comprendre l’action de l’État. Pour la Cour des Comptes, il ne s’agit pas que d’un enjeu de fond puisqu’il s’agit d’un organe institutionnel dans lequel les citoyen.nes peuvent directement s’investir, notamment en proposant les sujets qui feront l’objet de rapports. Encore une fois, le rapport produit sur la gratuité et le financement des transports publics constituent un exemple intéressant sur ce point puisque proposé directement par la population. Autrement, le Parlement peut saisir la Cour des Comptes sur un sujet. Cette saisine doit faire l’objet d’un retour sous 12 mois.

Finalement, la Cour des comptes se situe au croisement de deux exigences démocratiques contemporaines, à savoir la transparence de l’action publique et la rationalisation de sa mise en œuvre. Elle incarne une forme de gouvernement par les chiffres et par les procédures, dont les effets dépassent largement le cadre strict des finances publiques.