B. Les particularités et exceptions des collectivités territoriales 

La République française s’est construite autour du mythe de l’unicité républicaine. Cependant, ce mythe est rapidement nuancé par une étude fine des collectivités territoriales. En effet, la tendance ces dernières années est à la reconnaissance des particularités du territoire. Ainsi, en plus des trois grandes catégories de collectivités (communes, départements, régions), la Constitution et la loi consacrent un certain nombre d’exceptions. 

1. Les collectivités à statut particulier 

Depuis 1991, le Conseil constitutionnel²Conseil constitutionnel, décision n°91-920 DC du 9 mai 1991, Statut Corse. https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/1991/91290DC.htm reconnaît la possibilité au législateur³Le terme législateur désigne les individus qui crée les lois que ce soit le Parlement pour les lois ou le Gouvernement pour d’autres actes législatifs. de créer des collectivités à statut particulier. Cette possibilité est mentionnée à l’alinéa 1^er de l’article 72 de la Constitution. Aujourd’hui on compte 6 collectivités à statut particulier sur le territoire français. 

Historiquement, la première collectivité à statut particulier est celle de la Corse. La collectivité de Corse a des compétences en plus des autres collectivités. Parmi ces compétences supplémentaires, nous pouvons citer : l’éducation et la culture, le sport et l’éducation populaire, etc⁴https://www.vie-publique.fr/fiches/20150-quel-est-le-statut-de-la-corse . 

Une autre collectivité à statut particulier est la métropole de Lyon. La loi du 27 juillet 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) consacre la fusion de la métropole de Lyon et du département du Rhône à compter du 1^er janvier 2015 sur le territoire de la métropole. Le département du Rhône continue d’exister pour le reste du territoire qui ne dépend pas de la métropole. Les citoyen·nes de la métropole de Lyon ne peuvent cependant plus voter aux élections du département. 

La ville de Paris est également une collectivité à statut particulier depuis 2017, même si la collectivité a une histoire particulière qui fait qu’elle a toujours été une collectivité à part. Cette histoire s’explique par le fait que Paris est la capitale et donc la présence de l’ensemble des lieux de pouvoirs de notre pays. Ainsi, les dirigeants de l’Etat français ont toujours souhaité contrôler cette ville. En effet, les citoyen·nes de Paris ne peuvent élire un maire que depuis 1977 contrairement aux autres communes. De plus, depuis 1975, Paris est une ville-département. Les élus de la ville de Paris ont donc la double compétence. 

2. Les DROM COM 

Les Départements et Régions d’Outre-Mer (DROM) et les Communautés d’Outre-Mer (COM) ont un statut particulier régi par la constitution (art. 73 et 74). 

Les DROM (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte, La Réunion) sont soumis au régime de « l’identité législative » c’est-à-dire que les lois et règlements nationaux sont applicables de pleins droit en outre-mer même si des adaptations sont néanmoins possibles. Cependant, ces collectivités peuvent aussi prendre des décisions qui relèvent habituellement du domaine de la loi et donc du Parlement sauf pour le domaine régalien. 

Les COM (Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, la Polynésie française et Wallis-et-Futuna) sont soumis au régime de « la spécialité législative et de l’autonomie ». Cela signifie qu’une loi organique définit le statut de chacune des COM, les lois qui peuvent s’y appliquer et les prérogatives des assemblées locales. 

3. La Nouvelle Calédonie, les Terres australes et antarctiques et la Polynésie française 

La Nouvelle Calédonie a un statut particulier qui résulte de son histoire : colonie française jusqu’en 1946, territoire d’outre-mer jusqu’en 1999 et enfin depuis collectivité à statut particulier suite aux accords de Nouméa (1998). Nous ne reviendrons pas ici, mais dans un prochain papier, sur la particularité de ce territoire et son histoire. Il faut ici retenir que l’organisation de la Nouvelle Calédonie est unique, qu’une grande autonomie est laissée à ce territoire, mais aussi que son statut s’est cristallisé autour de la question du corps électoral. 

Les Terres australes et antarctiques sont des territoires particuliers puisqu’il n’y a pas de résidents à l’année. 

La Polynésie française possède aussi un statut particulier fixé par la loi du 27 février 2004. Ce territoire a un fonctionnement proche d’un parlementarisme. Le président de l’assemblée dirige l’action du gouvernement local, l’administration et promulgue « la loi du pays ». Cependant, au sens strict du droit, cela n’est pas une autonomie politique mais une autonomie administrative. Plus récemment, la loi organique du 7 janvier 2026 sur la Polynésie française supprime l’autorisation de la collectivité de la Polynésie française auparavant requise pour qu’une commune ou un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) puisse intervenir dans plusieurs domaines (économique, social, culturel…), celle loi devant faciliter ainsi l’exercice d’actions de proximité. 

II. Histoire des collectivités territoriales en France 

A. De la Révolution française à 1982 

La Révolution française est un tournant majeur dans l’organisation territoriale française. De cet évènement débouche deux types de collectivités : les communes et les départements. Loin d’être un total renversement de table, la Révolution s’attaque à la question de l’organisation territoriale qui était en débat depuis plusieurs décennies.

1. L’histoire des communes de 1789 à 1982 

Concernant les communes, la Révolution va redessiner la carte communale française. En effet, avant la Révolution française chaque territoire a ses propres règles de fonctionnement vis-à-vis du pouvoir central. La fin des privilèges le 4 août 1789 fait voler en éclat cette organisation : le pouvoir central doit donc redéfinir ses relations avec l’ensemble du territoire. Est donc décidé en 1789 de créer des communes. La carte communale va s’appuyer sur la carte des paroisses : le territoire de la paroisse devient le territoire de la commune. Cette décision conduit à la création de 44 000 communes en France. 

Les révolutionnaires ont néanmoins peur que les communes ne deviennent des espaces de contestation de leur autorité. Les communes ont donc l’interdiction de se regrouper, de s’allier pour mettre en place des politiques publiques. De nombreuses mesures vont êtres prises à cette fin entre 1789 et la deuxième moitié du XIXe siècle. L’élection du maire va être plusieurs fois supprimée, les électeurs ne sont que des hommes et l’on va faire en sorte que tous les hommes ne puissent pas voter. Schématiquement, nous pouvons dire que lorsque le pouvoir central devient autoritaire, l’autonomie du pouvoir local diminue drastiquement. A l’inverse, lorsque l’on observe une démocratisation au niveau du pouvoir central, on observe une plus grande autonomie du pouvoir local. 

La situation se stabilise avec la loi municipale du 5 avril 1884. Cette loi déterminera l’organisation des communes jusqu’à la décentralisation dans les années 1980’. Elle vise avant tout à uniformiser le régime juridique des communes. Elle pose également les principes de l’organisation et des attributions des communes, ainsi que ceux de la tutelle préfectorale. Ce texte pose plusieurs grands principes : 

• Le maire est élu par le conseil municipal ; 
• Mise en place d’une tutelle du préfet sur le maire et les actes de la commune ; 
• Attribution d’une clause de compétence générale pour les communes par l’article 61 de la loi : « le conseil municipal règle, par ses délibérations, les affaires de la commune »⁵https://www.senat.fr/connaitre-le-senat/lhistoire-du-senat/dossiers-dhistoire/la-loi-municipale-de-1884/la-loi-municipale-de-1884.html . 

2. L’histoire des départements de 1789 à 1982 

Échelon administratif créé aussi au moment de la Révolution française, le département désigne à la fois un espace géographique, un échelon administratif et une collectivité territoriale. Le département est créé par la loi des 22 décembre 1789 et du 6 janvier 1790. Au départ, le département gère à la fois les affaires locales et les affaires de l’Etat. Lorsque les départements sont créés, la logique est que l’on puisse aller à n’importe quel endroit du département en moins d’une journée à cheval. 

Comme pour les communes, l’instabilité politique en France fait que le Conseil général (autre nom du conseil départemental) est régulièrement modifié entre la Révolution française et la deuxième moitié du XIXe siècle. Cela se stabilise en 1871 avec la loi du 10 août. Cette loi réorganise les Conseils généraux. Le Conseil général est composé d’élus qui délibèrent ensemble des affaires du département. Cependant, le pouvoir de préparer les discussions, d’appliquer les décisions et qui contrôle est dans les mains du préfet. C’est donc le préfet qui est véritablementà la tête du département parce que sans son accord, rien ne peut advenir. Cela crée une situation particulière puisque le Conseil général est distinct de l’Etat mais l’Etat, par le préfet, garde le contrôle de cette institution. 

La Constitution de 1946 prévoit dans ses textes un transfert des pouvoirs du préfet au président du Conseil général. Cependant, cela ne sera jamais mis en place malgré son inscription dans la constitution. 

3. L’histoire des régions de 1789 à 1982 

L’idée de la région est plus tardive et ne vient pas des révolutionnaires. En effet, l’idée de construction des régions vient de plusieurs mouvements. 

• Tout d’abord, cette idée vient du mouvement contre-révolutionnaire, qui est un mouvement d’extrême droite, s’opposant à la Révolution et à ses conséquences. Dans cette logique, ce mouvement s’oppose à l’organisation territoriale française issue de cette période et propose donc un autre système s’appuyant sur les régions. 
• L’idée de la région se cristallise aussi au XIXe siècle avec la défense des langues régionales face à l’Etat qui impose le français dans les écoles et dans l’ensemble du pays. 
• Également, la région à une source dite « comtiste » du nom d’Auguste Comte (philosophe français du XIXe siècle). Ce mouvement affirme qu’avec la Révolution industrielle du XIXe siècle et l’apparition du chemin de fer, la logique du département, comme espace où l’on peut aller n’importe où en moins d’une journée de cheval, est dépassée. Le chemin de fer permet d’aller plus vite sur de plus longue distance et donc que la nouvelle échelle pertinente d’administration est la région et plus le département. 
• Enfin, l’idée régionalisatrice a aussi été portée par la gauche de Michel Rocard. Ce mouvement s’appuie notamment sur un texte du Club Jean Moulin (Les citoyens au pouvoir, 12 régions et 2 000 communes, 1968) qui affirme qu’il faut diminuer le nombre de régions et le nombre de communes. Cette proposition vise à redonner in fine du pouvoir à ces collectivités pour recréer une véritable démocratie locale. 

Cette idée régionalisatrice va être mise en pratique plusieurs fois au début du XXe siècle, notamment avec l’arrêt du 25 mars 1919 dit arrêt Clémentaine et la loi du 19 avril 1941. Ces textes essaient de mettre en place la régionalisation,mais sont des échecs. 

La première pierre des régions comme nous les connaissons aujourd’hui est posée dans les années 1950. Avec les décrets du 11 décembre 1954 et du 30 juin 1955 se mettent en place des régions de planification. L’ambition est alors de faire des régions des espaces de territorialisation de la politique de planification qui se met en place en France à partir de 1946, avec la création du Commissariat général au plan. Cette logique est renforcée en 1964 avec la mise en place d’un préfet de région (loi du 14 mars 1964). A noter que le Général de Gaulle a posé, en 1969, la question de la régionalisation par référendum, mais cela s’est soldé par un échec. 

C’est par la loi du 5 juillet 1972 que l’on crée les régions sous la forme d’un établissement public en créant les Établissements publics régionaux (EPR). Cet embryon est pensé comme un espace de discussion réunissant les élus les plus importants de la région (parlementaires, élus des grandes villes, conseillers départementaux, etc.). Ces EPR n’ont pas beaucoup de compétences et ont surtout une compétence de planification et d’organisation économique. De plus, les régions ont peu de fonctionnaires, même si ces fonctionnaires sont souvent de catégorie A. Le fonctionnement des EPR dans les années 1970 a une influence considérable dans l’organisation des régions aujourd’hui. 

B. 1982 : le tournant de la décentralisation 

La décentralisation est un processus dont la date de départ est conventionnellement fixée au 2 mars 1982 avec les lois Defferre. Cependant, il faut comprendre que la décentralisation est un mouvement plus large et que la loi du 2 mars 1982 n’est qu’un point de départ. Dans les années qui suivent, plusieurs dizaines de lois, de décrets et d’actes sont pris pour rendre concret la décentralisation. En même temps qu’est mise en place la décentralisation, l’Etat accélère la déconcentration de ses services pour accompagner la décentralisation.  

Pour revenir aux fondements de la décentralisation, il faut voir que la décentralisation est certes un projet porté par François Mitterrand dans ses 110 propositions lors des présidentiels de 1981, mais que ce projet est en débat depuis plusieurs années et qu’un certain nombre de rapports et enquêtes ont été publiés à ce sujet. Nous pouvons en citer 2 : le Rapport Guichard « Vivre Ensemble » de septembre 1976 et l’enquête réalisée auprès de l’ensemble des maires en 1977 par le Premier ministre Raymond Barre. 

1. L’acte I de la décentralisation : 1982-2003

Le mouvement de 1982 met en place plusieurs mesures afin de rendre concrète la décentralisation :

• La mise en place de la régionalisation avec l’élection des conseillers régionaux. La première élection aura lieu en 1986 ; 
• Le transfert de l’exécutif du département du préfet au président du conseil départemental ; 
• Un transfert de compétences aux collectivités territoriales ; 
• Supprime la tutelle administrative de l’Etat sur les collectivités tout en mettant d’un contrôle de légalité à posteriori des collectivités territoriales. Avant 1982, l’Etat, par le biais de la préfecture, contrôlait l’ensemble des actes administratifs des collectivités en fonction de deux critères : la légalité et l’opportunité (est ce que l’acte, la décision, est bien ou non) et cela se faisait avant l’application des oactes administratifs. 

L’ensemble des collectivités reçoivent une clause de compétence générale. Est aussi mis en place un principe de subsidiarité c’est-à-dire que les collectivités s’occupent en priorité des compétences les plus adaptées à leur échelle. Également, selon le droit, les compétences doivent être octroyées par bloc. Cependant, l’exemple de la question de l’éducation montre que ce principe n’a pas été respecté rigoureusement. 

En 1992, la loi Joxe (6 février 1992) fait le bilan des dix premières années de la décentralisation. La loi montre que dans les années 1980, les dirigeant·es ont laissé de côté la question du maillage territorial. Aussi, afin de renforcer la démocratie locale, la loi Joxe pose les principes du référendum local. 

2. L’acte II de la décentralisation 2003-2010 

L’acte II de la décentralisation s’ouvre en 2003 avec la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 qui modifie profondément les dispositions liées aux collectivités territoriales dans la Constitution. Cette loi est complétée de trois lois organiques qui modifient :  

• L’article 1 de la Constitution en ajoutant que la République française a un fonctionnement décentralisé ; 
• On inscrit dans la constitution l’autonomie financière des collectivités territoriales que ce soit en recette et en dépense ;  
• Ouvre la possibilité de mettre en place des référendums locaux par les collectivités ; 
• Mise en place d’un principe d’expérimentation pour les collectivités. Dans un cadre déterminé par la loi, certaines collectivités peuvent essayer de mettre en place des dispositifs expérimentaux. 

L’acte II est poursuivi par la loi du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales. Cette loi attribue de nouvelles compétences aux collectivités locales, que ce soit dans les domaines du développement économique, du tourisme, de la formation professionnelle, du logement social, de l’enseignement, du patrimoine ou de la gestion de certaines infrastructures comme les routes, les aérodromes, les ports. Elle opère également le transfert de certains agents de l’État vers les collectivités tels que les personnels administratifs, techniciens, ouvriers, de service et de santé (ATOSS) employés dans les collèges et les lycées. 

L’acte II de la décentralisation est arrêté en 2010 avant même d’avoir pu épuiser l’ensemble de ses perspectives. Cette loi du 16 décembre 2010, dite loi Sarkozy, met cependant en place plusieurs réformes : 

• Création du conseiller territorial : statut unique pour les élus du conseil départemental et du conseil régional qui devaient siéger dans les deux conseils à partir de 2014 ; 
• Supprime la clause générale de compétence pour les départements et les régions ; 
• Achève la carte intercommunale sauf pour l’île de Sein ; 
• Crée les métropoles dans les agglomérations de plus de 500 000 habitants ; 
• Crée la « commune nouvelle » qui est une commune fusionnant plusieurs communes au nom de la rationalisation. 

3. L’acte III de la décentralisation sous Hollande 

Cependant, la plupart des réformes voulues sous la présidence de Nicolas Sarkozy ne seront pas mises en place. La loi du 17 mai 2013 supprime le conseiller territorial pour revenir au fonctionnement avec des conseillers départementaux et des conseillers régionaux. Cette décision est l’occasion de revenir sur la carte cantonale qui sert à l’élection des conseillers départementaux. Les électeur·ices élisent leurs élu·es par canton. En effet, la carte cantonale datait de 1801 et on observait des écarts importants entre les différents cantons de population conduisant à une inégalité dans l’importance des voix des citoyen·nes. Par exemple, dans les Alpes des Hautes Provences, certains cantons urbains avaient environ 10 000 habitant·es alors que d’autres ruraux en avaient 1 000. Est donc décidé de diviser par deux le nombre de cantons, de retracer leurs frontières et de mettre en place des élections départementales avec un scrutin binominal paritaire. 

La loi du 17 mai 2013 instaure aussi l’élection des conseillers municipaux par liste dans l’ensemble des communes de plus de 1 000 habitant·es. A noter qu’à partir de 2026, le scrutin par liste paritaire sera obligatoire dans l’ensemble des communes. Est aussi mis en place un scrutin par fléchage pour les élections intercommunales à partir des élections de 2014. 

Également, dans l’acte II de la décentralisation, la loi du 27 janvier 2014 dite loi MAPTAM (modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles) est un point d’étape important. Cette loi remet en place la clause générale de compétence pour les départements et régions, revenant donc sur la loi Sarkozy (2010). Afin de coordonner l’action des collectivités territoriales sont créées les Conférences territoriales d’action publique pour que les politiques soient concertés et éviter au maximum les doublons. La loi MAPTAM confirme cependant la création des métropoles en les transformants en des EPCI (établissements publics intercommunaux) de plus de 400 000 habitant·es. 

Cependant, on observe un changement de braquet important au milieu de cet acte II de la décentralisation. Certaines personnes n’hésitent pas à parler d’acte III de la décentralisation même pour cette période. En effet, en même temps que sont votées les lois de 2013 et de 2014, plusieurs rapports sont publiés et l’Union européenne interpelle la France sur le dérapage de ses finances publiques. Ainsi, le gouvernement change en 2015 de position et revient sur plusieurs de ses mesures. Tout d’abord, pour baisser les coûts de fonctionnement, le gouvernement Valls met en place la réforme des régions par la loi du 16 janvier 2015. Par cette loi, la France passe de 22 régions à 13. Cela doit permettre de rationaliser les coûts et notamment de diminuer les coûts de personnels relatifs aux services supports des collectivités (Ressources humaines, communications, etc.). Dans cette même logique, la loi du 16 mars 2015 vient faciliter le regroupement de communes pour n’en former plus qu’une seule au sein d’une même intercommunalité. Puis, le gouvernement met en place la loi NOTRe (Nouvelle organisation territoriale de la République) du 7 août 2015. Cette loi supprime à nouveau la clause de compétence générale pour les départements et les régions. 

III. Le fonctionnement des collectivités territoriales 

A. Fonctionnement des institutions des collectivités territoriales 

Aujourd’hui, nous observons le développement d’un droit commun des collectivités territoriales par le biais du Code général des collectivités territoriales (CGCT) sauf les exceptions que nous avons mentionnées plus haut. L’ensemble des trois niveaux de collectivité sont organisés selon des principes identiques : chaque collectivité est composée d’un organe délibérant et d’un organe exécutif. 

1. L’organe délibérant des collectivités 

L’organe délibérant d’une collectivité est élu au suffrage universel direct. La taille de l’assemblée délibérante dépend de la taille de la collectivité. Par exemple, pour les communes, le nombre de conseillers municipaux varie entre 7 (communes de moins de 100 habitant∙es) et 69 (communes de plus de 300 000 habitant∙es)⁶https://www.cnfpt.fr/sites/default/files/fiche_04_vademecum_kit_elections_2014_v2_18.02.14.pdf . 

Ces assemblées sont ensuite découpées en une assemblée regroupant l’ensemble des élu∙es (assemblée plénière) et des commissions spécialisées. C’est le règlement intérieur qui définit le fonctionnement des assemblées. Ce règlement est unique à chaque collectivité et est voté rapidement après l’élection des élu∙es. A noter que le CGCT fixe un cadre général comme le nombre de réunions minimum, le fonctionnement des réunions, etc. Les commissions recoupent les compétences des collectivités territoriales. Par exemple, pour un département, il est fréquent que les commissions soient : finances, solidarité, éducation, environnement, aménagement du territoire, mobilité, culture et logement/urbanisme⁷https://eureennormandie.fr/accueil/le-departement/lorganisation/les-commissions-permanentes/ . Ces commissions préparent les délibérations de leur thématique en plénière. 

Au sein des assemblées plénières ont lieu des délibérations, ce qui renvoie à deux choses : la discussion préalable et les décisions. Une assemblée peut avoir trois types de délibérations : 

• Une décision ; 
• Un avis ; 
• Un vœu. 

Si les assemblées délibérantes des départements et régions ont des compétences fixées par la loi depuis 2015 et la loi NOTRe, le conseil municipal a une clause de compétence générale. Cependant, voici une liste d’exemples de compétences concrètes de cette assemblée : vote du budget, fixe le taux des impôts locaux, l’emprunt, créer ou supprimer un service public, décider les actions en justice de la collectivité, décide le plan local d’urbanisme, etc. 

De plus, les départements et les régions sont dotés d’un organe délibérant restreint qui correspond à ce que l’on appelle la Commission permanente du conseil départemental et la Commission permanente du conseil régional. L’objectif de ces commissions permanentes est de créer une mini assemblée (maximum 30% des élu∙es de l’assemblée peuvent y siéger), représentative des forces politiques afin d’administrer et de mettre en œuvre les politiques publiques. Ce dispositif est ancien mais a été réformé en 1990 lors de la loi Joxe. Cette assemblée peut se voir même déléguer plusieurs compétences. Cependant le CGCT dispose que certaines compétences ne peuvent être transférées, comme celle du budget par exemple. 

C’est le règlement intérieur qui fixe les règles de ces commissions permanentes dans le cadre fixé par le CGCT. Plusieurs départements et régions organisent ces commissions en huis clos afin d’éviter les biais de la présence des médias dans la gestion des politiques publiques de leur collectivité. 

2. L’exécutif des collectivités territoriales 

Le cas de la commune 

Dans le cadre de la commune, l’exécutif est le maire. Il est élu par le conseil municipal dans le cadre d’un scrutin à 3 tours ce qui est une disposition ancienne. En cas d’égalité, l’élection est acquise au bénéfice de l’âge c’est-à-dire que c’est la personne la plus âgée qui est élue. Traditionnellement, c’est la personne à la tête de la liste arrivée en tête lors des élections qui devient maire, mais cela n’est pas une obligation et des revirements peuvent arriver. 

Le maire a 4 types de compétences : 

• En tant qu’exécutif de la commune, le maire intervient en amont et en aval des délibérations du conseil municipal. Par exemple, il est chargé de la préparation et de l’exécution du budget. Cette position lui donne une influence non négligeable sur l’ensemble des délibérations ; 
• Il peut se voir déléguer un certain nombre de compétences par le conseil municipal. L’article L. 2122-22 du CGCT fixe les 31 compétences que le conseil municipal peut déléguer au maire. Par exemple, le conseil municipal peut déléguer au maire la possibilité de création de classe dans les écoles de la commune ; 
• Le maire est le représentant de l’Etat dans la commune et à ce titre exerce des compétences étatiques (ex : organiser les élections). Dans ce cadre, il est soumis à l’autorité du préfet et du gouvernement et est donc tenu d’agir selon leurs directives ; 
• Le maire dispose enfin de compétences propres. Il a ainsi des pouvoirs de police qui lui permettent de prendre des décisions en matière de sécurité et de tranquillité publique⁸https://www.collectivites-locales.gouv.fr/animer-les-territoires/securite-et-prevention-de-la-delinquance/la-police-administrative#:~:text=Le%20maire%20a%20comp%C3%A9tence%20pour,le%20territoire%20de%20la%20commune. . Il est également le chef des services de la collectivité. Il peut, sous réserve de surveillance et de responsabilité, déléguer à ses adjoints une partie de sa compétence sur des directions de l’administration. Aussi les maires sont les ordonnateurs des budgets, c’est eux qui peuvent signer afin de permettre le décaissement des fonds. 

Le cas des département et des régions 

L’exécutif des départements et des régions est confié aux présidents des conseils départementaux et des conseils régionaux. En tant qu’exécutif, les présidents de conseils préparent et exécutent les décisions prises par l’assemblée délibérante. Ce sont aussi les ordonnateurs de leur budget. Comme les maires, les présidents de conseils ont des prérogatives de police au sein de leur collectivité. Pour les présidents de conseils départementaux, cela concerne principalement la gestion de la circulation sur les voies départementales. 

IV. Les finances publiques locales 

Les collectivités territoriales ont la capacité de libre administration (art. 72 de la Constitution) ainsi que l’autonomie financière (art. 72.2 de la Constitution). Pour que la libre administration soit concrète, les collectivités disposent d’un budget qu’elles peuvent utiliser librement dans un cadre défini par la loi. L’autonomie financière ne désigne que la capacité à gérer librement son budget et non à créer ou supprimer des impôts, comme le souligne un arrêt de décembre 2009 du Conseil constitutionnel. Ce pouvoir est détenu exclusivement par le Parlement (art. 34 de la Constitution). 

Les grandes lignes des finances publiques locales 

Les finances publiques locales ont une base commune avec les finances publiques nationales, notamment du point de vue des grands principes juridiques. Deux types de principes juridiques pour les budgets existent. Tout d’abord les principes traditionnels, souvent issus de la Révolution française, qui sont : 

• L’unité d’un budget : l’ensemble des documents doivent être regroupés dans un seul et même document qu’est le budget ; 
• L’annualité du budget : le budget est voté pour un an et pas plus ; 
• L’universalité du budget : l’ensemble des dépenses et recettes doivent être inscrites au budget (principe de non-contraction) et il y a l’interdiction d’attribuer une recette à une dépense spécifique (principe de non-affectation) ; 
• La spécialité : les dépenses et recettes doivent être classées par nature et par fonction avec deux grands axes : l’axe de fonctionnement et celui d’investissement. 

On observe également des principes plus récents : 

• La transparence (principe non juridique) : chaque collectivité décide de placer le curseur de la transparence et du détail de certaines dépenses. Fonctionne également en lien avec le principe de vulgarisation et d’accessibilité du budget ; 
• La sincérité : on ne doit pas gonfler ou minimiser des dépenses ou recettes ; 
• Principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable : une personne ne peut pas à la fois prendre la décision de dépenser et effectuer la dépense. Cela permet un contrôle et une meilleure traçabilité des dépenses. 

Mais ces finances publiques locales ont aussi des grandes divergences avec les finances publiques nationales. Par exemple, les collectivités ont un principe d’équilibre de leurs budgets contrairement à l’Etat. En effet, depuis 1975, le budget de l’Etat n’a pas été voté en équilibre. L’Etat emprunte donc pour financer ses politiques et son administration ce qui est aussi une différence avec les collectivités puisque les collectivités ne peuvent emprunter que pour investir et non pour financer son administration et son fonctionnement. 

Également, les collectivités disposent de plusieurs sources de recettes : 

• les impôts locaux dont les collectivités peuvent déterminer le taux dans les limites fixées par la loi ; 
• les dotations de l’Etat. Il existe deux types de dotations : celles mises en place pour que les collectivités fonctionnent (ex : la Dotation Générale de Fonctionnement) et des dotations par recettes qui visent à inciter les collectivités à agir sur des politiques publiques ; 
• les fonds de péréquations : les fonds de péréquations sont des fonds visant à égaliser les recettes des collectivités. Deux types de péréquations existent : les péréquations verticales (lorsque l’Etat distribue aux collectivités ; ce sont principalement les dotations) et les péréquations horizontales qui consistent au prélèvement d’argent des collectivités les plus riches vers des collectivités moins dotées.
• les emprunts. 

Comprendre l’évolution des impôts locaux et la recentralisation des ressources locales 

Depuis plusieurs années, la suppression progressive des impôts locaux restreint les libertés des collectivités territoriales ce qui est pointé du doigt par l’association des Maires de France en 2020 qui affirme que « le long processus d’érosion de la fiscalité locale et la recentralisation de nos ressources se poursuit, avec la disparition annoncée des impôts économiques, après celle de la taxe d’habitation, et la nationalisation des taxes locales sur l’électricité. C’est la fin programmée de notre autonomie financière et fiscale ». 

En effet, depuis 2010, on observe un mouvement de suppression et de compensation des impôts locaux par l’Etat. Tout d’abord, en 2010, il y a la suppression de la Taxe professionnelle (TP) qui était due par les entreprises ou personnes exerçant un emploi non salarié et revenait aux collectivités territoriales. Le principe était qu’une collectivité perçoit un impôt sur les entreprises de son territoire. Cet impôt a été supprimé et remplacé par la Contribution économique territoriale (CET) composée de deux cotisations, la Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) (doit être supprimée en 2030) et la cotisation foncière des entreprises (CFE). Une étude de la Banque de France en 2021 montre que la création de la Contribution économique territoriale a certes permis de renforcer les investissements et d’améliorer la compétitivité des entreprises, mais que au final cela a signifié concrètement une baisse globale de la fiscalité économique locale passant de plus de 31 milliards à un peu moins de 23 milliards. 

L’autre impôt local qui a été supprimé est la taxe d’habitation. Supprimée progressivement depuis le premier mandant d’Emmanuel Macron, la taxe d’habitation est supprimée définitivement en 2023 pour tous les habitant∙es sauf pour les résidences secondaires. L’Etat a compensé les collectivités avec un fléchage de différentes taxes notamment la TVA. Cependant, cela a conduit à une augmentation de la part des taxes dites ménages (payés par les individu∙es) dans les recettes des collectivités. En 2021 cela représentait 80% des ressources fiscales locales contre 20% pour la fiscalité économique (payée par les agents économiques comme les entreprises). La part ménage représentait 69% en 2020. 

L’ensemble des suppressions d’impôts locaux, compensées par l’Etat, diminue l’autonomie des collectivités puisqu’elles ont de moins en moins de leviers pour augmenter les impôts et conduit donc à une perte de contrôle de ces institutions. Il est à noter qu’en 2025, les régions ne sont financées plus que par des dotations de l’Etat.  De plus, ces compensations sont fixes dans le temps alors même que les dépenses et critères sont volatiles. Nous l’observons avec les Droits de mutation à titre onéreux (DMTO = les frais de notaire) que touchent les départements. Avec la crise du logement, il y a de moins en moins d’achats et donc moins de frais de notaire ce qui crée un manque de revenus pour ces collectivité. C’est aussi le cas avec le RSA. Le RSA est octroyé par les départements sur des critères nationaux, les départements ne contrôlent donc pas le nombre de personnes au RSA sur leur territoire. Lorsque le RSA a été donné aux départements qui sont les seuls à avoir la compétence sur ce sujet, l’Etat a fixé un montant compensatoire. Cependant, depuis plusieurs années, on observe une hausse de la précarité en France et une hausse des allocataires du RSA. Les départements doivent donc octroyer de plus en plus de RSA alors même que leur fond à ce sujet n’évolue pas. L’ensemble de ces facteurs crée une situation intenable pour les départements qui sont aujourd’hui les collectivités avec les finances les plus en crise. C’est pour cela qu’un projet de recentralisation du RSA a vu le jour. Plusieurs départements, dont la Seine Saint Denis, ont testé cette recentralisation qui semble porter ses fruits. Si l’essai est concluant, cela reste un cruel aveu d’échec pour la décentralisation. 

L’ensemble de cette précarisation des collectivités territoriale aboutit à ce que le politiste Renaud Epstein appelle la « décentralisation paradoxale ». En effet, les collectivités ayant de moins en moins de ressources propres sont donc de plus en plus dépendantes des subventions de l’Etat pour mener à bien leurs projets. Cela, combiné à la mise en concurrence par l’Etat des collectivités pour mener à bien leurs projets conduit à la décentralisation paradoxale parce que l’Etat, alors même qu’il octroie une autonomie aux collectivités, revient imposer ses prérogatives et visions aux collectivités par le mécanisme des subventions. Les collectivités se retrouvent donc obligées de répondre aux critères et visions de l’Etat dans leur projet pour pouvoir les mettre à bien. 

V. La relation entre les collectivités territoriales et l’Etat : le cas de la Politique de la ville 

Le principe de décentralisation n’empêche pas les partenariats entre les collectivités et l’Etat. En même temps que se met en place la décentralisation dans la deuxième moitié du XXe siècle s’affirme l’idée des politiques partenariales entre les différentes institutions. Cela est notamment renforcé depuis plusieurs décennies et la mise en place du New Public Managment⁹Le New Public Managment est un courant qui vient du monde anglosaxons et qui vise à intégrer les méthodes et logiques de l’entreprise dans la gestion des politiques publiques qui favorise la mise en place de politiques par projets associant différents acteur∙ices de différentes institutions. 

Un des exemple de politique partenariale entre les collectivités territoriales et l’Etat concerne la Politique de la ville. Selon l’Agence Nationale de la Cohésion des Territoires (ANCT), la Politique de la ville vise « à réduire les inégalités de développement au sein des territoires urbains. Elle s’attache à restaurer l’égalité républicaine dans les quartiers les plus en difficulté en améliorant les conditions de vie de leurs habitants »¹⁰ https://anct.gouv.fr/programmes-dispositifs/politique-de-la-ville. Cette politique émerge comme politique publique dans les années 1970 avec comme principaux leviers : la participation des habitant-es, une géographie prioritaire, des partenariats contractuels entre l’Etat et les collectivités, une mobilisation des politiques de droit commun pour les QPV (Quartiers Prioritaires de la politique de la Ville) et mobilisation des associations. Cette méthodologie s’exerce dans le cadre d’interventions sociales, économiques, urbaines et sécuritaires. 

Cette politique partenariale se concrétise avec les Contrats de villes qui sont des contrats, signés par l’ensemble des acteur∙ices présent∙es sur le territoire et qui sont impliqués dans la politique de la ville. Cela concerne au premier chef la préfecture, les EPCI ainsi que les universités, l’éducation nationale, la Caisse d’Allocation Familiale, etc. Les EPCI jouent un rôle crucial dans cette politique de la ville puisque c’est une compétence optionnelle pour les communautés de communes et une compétence obligatoire pour les agglomérations, les communautés urbaines et les métropoles. Les Contrats de ville sont des feuilles de routes sur plusieurs années (généralement 5 ou 6) qui définissent les priorités, les leviers d’actions et les projets qui vont être mis en place durant cette période. Ce document traite aussi bien d’urbanisme, de politiques économiques, sociales, sécuritaires, etc. 

Ainsi, dans le domaine de la politique de la ville, on observe une politique coportée par les services des EPCI et des préfectures qui se réunissent régulièrement pour suivre le déroulé de cette feuille de route ainsi que l’amender pour s’adapter aux évolutions du terrain. On observe donc que la décentralisation n’empêche pas une collaboration entre les services décentralisés et l’Etat. 

VI. Point d’actualité des collectivités territoriales 

La situation des collectivités territoriales et la décentralisation sont régulièrement remises en débat. Voici donc un point d’actualité en janvier 2026 des mouvements et logiques concernant ces sujets. 

A. Le débat lancé par le Premier ministre Sébastien Lecornu fin 2025 

Fin 2025, le Premier ministre Sébastien Lecornu a lancé un débat afin de lancer une nouvelle étape de la décentralisation. Cette nouvelle étape doit permettre, selon lui, de « clarifier le mille-feuille territorial ». 

Ce débat relance la réflexion sur l’organisation des territoires et des collectivités en France, qu’il convient d’observer afin d’analyser les évolutions souhaitées.

B. Le statut d’élu·e local·e 

Depuis le 22 décembre 2025, les élu-es locaux sont doté·es d’un véritable statut. Ce statut est défini selon trois dimensions : avant le mandat, pendant le mandat, après le mandat. Cette loi amène différent changements : 

• porte à 20 jours le nombre de congés électifs ; 
• revalorise les indemnités des élu-es locaux et notamment des plus petites communes qui ont +10% ; 
• création d’un statut de l’élu-es étudiant-es ; 
• création d’une protection vis à vis des employeur-euses ; 
• prise en charge améliorée des gardes d’enfants ;
• octroi automatique de la protection fonctionnelle des élu-es victimes de violences ou d’outrages ; 
• valorisation des compétences des élu-es locaux suite à leur mandat. 

Ce texte doit répondre au problème croissant de la faible attractivité de la position d’élu-es locaux. Il conviendra de voir dans les prochaines années si ce texte permet de réelles avancées.